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对现行消防监督体制改革的探讨
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| 初谈提高消防监督质量应从建立“查处分离”机制入手 |
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| 发表时间：2007-8-27 8:10:00 来源：湖南消防网 |
多年来，我国进行消防监督执法工作，采取的方法是“包片负责制”，即从消防监督检查，到发现问题整改，及对违法行为进行消防行政处罚和执行都是由一个或几个消防监督员单独或独立完成。由于这种方法责任明确，对我们消防监督工作的开展起到了一定作用，并长期广泛运用。但是，随着改革开放的不断深入，科学技术的发展，市场经济体制的建立，人们思想观念，精神状态，行为规范，生活方式发生了多维性的变化，特别是社会各种形式经济实体的增多，导致社会消防不安全因素大幅增加，火灾隐患增多，火灾危险性、危害性、复杂性、多样性增大，传统的消防监督体制、机制、方式、方法受到强大冲击，现行“包片负责制”的消防监督检查方式已经不能满足形势任务发展需要，逐渐暴露出诸多问题：一是监督检查质量不高。受个人能力水平限制，消防监督员的业务水平不可能一样，在工作中，有的新参加工作，就和多年从事消防监督工作的人员一样，独立承担“包片责任”，在进行消防监督检查处罚过程中，涉及到建筑学、电工学、管理学、法学等多种学科，由于个人经历不同，经验不同，所学专业不同，掌握各类学科的程度不同，相对较独立消防监督员不可能全面系统地掌握所涉及知识，这样必然影响消防监督检查工作的质量和效率。二是容易产生不廉政问题。多年来我们采取了许多办法来建立消防监督制约机制，解决不廉政问题。但是由于没有真正从体制方面入手将执法过程分开，在整个消防监督检查执法过程中，仍然由相对独立的“监督者”面对相对独立的被监督对象，即便采取了人员岗位定期轮换的方法，也没有从根本上改变“一对一”的局面，从而造成权力的相对集中，不可避免的影响了廉政工作的效果。三是随着私营、民营企业的发展，经济实体不断增多，“包片负责制”不能以变应变，失抓漏管在所难免，近几年“三小企业”火灾事故的增多，勿用置疑说明了这个问题。四是不利于广泛开展调查研究工作，“包片负责制”在一定程度上限制了消防监督员接触实践的机会，时间长了，思想麻痹，工作马虎，司空见惯，即使在工作中提出一些建议和意见，也不够全面，很难发现新问题，认识新问题，解决新问题。这些问题的存在需要我们采取更科学的方法来加以解决，对此，我们根据管理过程学派的基本观点和IS09000质量管理原则中管理的系统方法，提出将消防监督检查、消防行政处罚、对消防安全工作科学研究按消防监督管理过程中的职能分解，即从建立“查处分离”的机制入手来解决以往工作的问题，消除现行体制中的种种弊端，以此从根本上提高消防监督工作的质量。
一、“查处分离”机制设想的提出。根据管理科学的原理，消防监督检查的直接目标为“对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚”，最终目标“预防火灾和减少火灾危害，保护公民人身、公共财产和公民财产的安全，维护公共安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行”。按照管理过程派观点，在实现目标的管理过程中有计划工作、组织工作、人员配备、指挥、控制五种职能，并通过这些职能建立相互关联的过程体系，确保目标实现。依此，我们设想调整目前消防机构中各支队防火处现有防火、法制科室职能，增设整改职能科室和协调职能科室，分别负责消防管理过程中的消防监督检查、督促整改、行政处罚和工作协调工作。在保证现行消防监督检查执法程序全面实施的前提下，采取多职能科室、多人员负责同一被监督对象不同监督环节的工作，以便发挥职能科室和所属专业人员作用的优势，用较强相互制约机制，提高消防监督工作的质量，彻底解决监督不力，行政不作为，执罚不到位，执法不廉政等等问题，使各级消防监督管理人员都执行着管理职能，但侧重点则因管理级别、管理内容、管理职能的不同而异，使消防监督管理更具有专业性、规范性、协调性、科学性、灵活性和效率性，提高工作质量。
二、“查处分离”机制的作用。一是充分发挥消防专业技术人员的优势，提高消防监督检查执法工作的数、质量。在消防监督检查执法中，消防监督检查发现问题少且简单，这其中与消防监督员业务能力有关，如果实行“查处分离”，我们可将业务能力强的专业技术人员，如消防监督检查高级工程师、工程师等专业人员集中起来，配置到检查科室，专门行使消防监督检查职能，按照61号令开展消防监督抽查，这样由于检查人员业务素质的提高，使消防监督检查工作中发现的问题就会更加全面、详实，消防监督检查发现不了问题的现象就会大大减少；同样将具有法律专长的消防监督员配置到处罚科室，专门从事履行消防监督行政处罚职能，这样就会大大减少执法程序方面的错误，降低错案发生率，自然也就加强和提高了工作效率及工作的质量。二是能够进一步显示消防监督执法的公正性。管理学中著名的霍桑试验表明，“职工不仅受金钱的影响，还受社会和心理影响，生产效率主要取决于职工的积极性，取决于职工的家庭和社会生活以及企业中人与人的关系”。消防监督员进行消防监督检查处罚工作也应与霍桑试验有相同的一面。一直以来，我们是“包片负责制”，有的同志自从事消防监督工作开始，就负责相对不变的几个单位，即使作些调整，范围也是有限的，且进行消防监督执法由“包片负责人”一人说了算，与被监督对象接触频繁后，由于消防监督员在整个消防监督执法过程中受很多因素影响，极易产生有法不依、执法不严、徇私枉法，行政不作为的问题。实行“查处分离”后，一个单位的消防监督检查执法过程将分别由检查、督改、处罚等三个职能科室先后六人完成，这样在整个的消防监督中各职能科室有关人员相互配合、相互制约、相互监督，减少了一些外界因素对消防监督执法工作的影响，从自身机制方面提高了抗干扰能力，增强了消防监督执法过程中的透明性，消灭了暗箱操作，更能体现出消防监督检查执法的公正性、权威性和科学性，将彻底解决执法不力，执罚不到位问题。三是有利于进行消防监督工作调查研究。我们现行的消防监督管理体系中“指挥、控制”职能不强，调查研究缺少组织保障，从而使我们的消防监督工作缺少预见性、前瞻性和针对性，实施“查处分离”调整原有防火、法制科室职能，增设综合协调科室和整改科室，并增设专业岗位人员，使他们可以利用所学专长和实际工作信息多的优势，广泛开展专业对口的调查研究工作，提出针对不同对象、不同时期消防监督工作的重点问题，为各级党委、政府决策提供科学依据，当好助手参谋，避免跟着火灾事故跑，进行“亡羊补牢”式的检查。四是增设综合协调部门加大对有关职能部门和有关岗位人员的考核力度，有利于加强对消防监督人员的考核。以往对消防监督员的考核，只停留在干部晋升职务时，由政治部门进行全面的考核。“查处分离”机制，注重平时对业务部门的有关职能科室和消防监督干部的业务考核，将为提拔使用干部提供较科学的业绩依据，促进消防监督员业务学习，提高业务水平，形成竞争上岗的局面，使各级领导更便于考查消防监督员的业务能力和水平，更准确地管理、提拔、使用干部。 |
| （作者：新疆消防指挥学校 姜涛） |
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